IL “MOBBING” IN AMBITO MILITARE

Il “mobbing” è comunemente inteso come quel complesso di azioni, atteggiamenti e comportamenti di violenza morale e/o psichica, ripetuti nel tempo e compiuti nell’ambiente lavorativo dai superiori e/o colleghi della vittima che:

  • da un lato, vanno a pregiudicare la professionalità e la dignità (spesso purtroppo anche la salute) del lavoratore “bersaglio”;
  • dall’altro, compromettendo la serenità dell’ambiente lavorativo, mettono in crisi il suo regolare svolgimento.

Il “mobbing” è quindi un fenomeno che, in ambito militare più che altrove, deve essere duramente contrastato perché, oltre a danneggiare il singolo militare che ne è vittima (diminuendone la motivazione al lavoro, la produttività e quindi il complessivo rendimento in servizio), nuoce seriamente alla coesione dell’intera Unità, alimentando una conflittualità interna che può pregiudicare l’efficienza generale dell’Unità militare stessa [1].  

Mancando allo stato attuale una precisa definizione legislativa del fenomeno, inizieremo col dire che il “Codice dell’ordinamento militare” (cioè il Decreto Legislativo n. 66 del 2010 – c.d. COM), vieta ogni forma di discriminazione e di molestia del militare: in tale contesto, l’articolo 1468 del COM, vietando “ogni forma di discriminazione diretta o indiretta, di molestia anche sessuale”, evidenzia quantomeno la diretta responsabilità disciplinare del militare autore di condotte “mobbizzanti” nei confronti di un collega. Gli autori di tali comportamenti rischiano quindi solo dal punto di vista disciplinare? Assolutamente no! Infatti, il più delle volte le condotte “mobbizzanti” trascendono l’ambito disciplinare e vanno a integrare veri e propri reati – militari e ordinari – che, nella pratica, possono ad esempio assumere la forma dell’ingiuria o della diffamazione militare, della molestia o del disturbo alle persone, dell’abuso d’ufficio, degli atti persecutori, della violenza privata, delle lesioni personali eccetera.

Doverosa è una precisazione utile soprattutto per chi ricopre incarichi di comando: non dimentichiamo mai che l’Amministrazione della Difesa (il più delle volte nella persona del comandante di corpo) è “datore di lavoro” e, in tale veste, responsabile ai sensi dell’articolo 2087 [2] del codice civile – articolo che si applica anche ai militari! – in caso di mancata protezione dell’integrità psico-fisica del personale dipendente. Ciò significa che il “datore di lavoro”, anche se non ha personalmente compiuto alcun comportamento “mobbizzante” (altrimenti la sua responsabilità sarebbe diretta), rimane comunque civilmente responsabile nel caso in cui non impedisca il compiersi/reiterarsi di condotte “mobbizzanti” nei confronti dei propri dipendenti. In caso poi di condanna del Ministero al risarcimento danni per condotte “mobbizzanti”, il dirigente responsabile potrebbe essere anche chiamato a rifondere quanto sborsato dall’Amministrazione, ripagando cioè personalmente il danno patito dal dipendente “mobbizzato” (per approfondire leggi qui!).

Avvocatomilitare.com persegue finalità meramente divulgative e, conseguentemente, l’approccio dato a questa problematica è necessariamente molto sintetico, non tale cioè da garantire una completa disamina dell’argomento. Ecco perché mi permetto di ribadire ancora una volta quanto sia necessario farsi seguire da un Avvocato di fiducia, non ultimo perché dimostrare giuridicamente di essere vittima di “mobbing” e provare il danno sofferto non è poi così agevole come comunemente si creda! Parafrasando una frase ricorrente su avvocatomilitare.com … se pensate che rivolgersi a un professionista costi troppi soldi, non avete idea di quanto potrebbe costarvi caro affidarvi a quello sbagliato o provare a fare tutto da soli … pensateci sopra! Ad maiora!

TCGC

RIPRODUZIONE RISERVATA © Copyright avvocatomilitare.com

[1]: con pesanti riflessi amministrativi sull’impiego dei militari coinvolti all’interno dell’Unità (ad esempio cambio di incarico/mansione o ufficio, affinché i soggetti coinvolti non siano costretti lavorare a stretto contatto) che, nei casi più gravi, possono portare addirittura al trasferimento per “incompatibilità ambientale”.

[2]: articolo 2087 del codice civile – Tutela delle condizioni di lavoro: “L’imprenditore è tenuto ad adottare nell’esercizio dell’impresa le misure che, secondo la particolarità del lavoro, l’esperienza e la tecnica, sono necessarie a tutelare l’integrità fisica e la personalità morale dei prestatori di lavoro”.

SEI APPENA STATO NOMINATO “UFFICIALE INQUIRENTE”? HAI IDEA IN COSA CONSISTA L’INCARICO CHE SEI APPENA STATO CHIAMATO A RICOPRIRE?

Sei appena stato nominato “Ufficiale inquirente” e non hai la minima idea di cosa significhi? Beh … si tratta di un incarico complesso che può però dare molte soddisfazioni, basta non perdersi d’animo ed approcciare la questione con serietà e buon senso … vedrete che andrete alla grande!

Ebbene, iniziamo col dire che l’Ufficiale inquirente è colui che svolge un’inchiesta, cioè un’istruttoria … detto altrimenti approfondisce i fatti, li esamina e li analizza. Ecco, quindi, che vi è stato chiesto sostanzialmente di fare chiarezza su una questione in modo da preparare il lavoro a chi dovrà poi prendere una decisione che, di solito (ma non sempre), coincide con l’Autorità militare che vi ha conferito l’incarico!

Esistono differenti tipi di inchiesta che perseguono differenti finalità e che, conseguentemente, attribuiscono all’Ufficiale inquirente diversi poteri e prerogative. In ogni modo, a prescindere dal tipo di inchiesta affidataci, il succo della questione non cambia di molto: il compito dell’Ufficiale inquirente rimane quello di istruire una questione, ricostruire i fatti e lumeggiare una situazione … ovverosia approfondire, analizzare, esaminare e andare in fondo al problema!

Per facilitarvi la comprensione, ho dedicato uno specifico post ad ognuna delle principali inchieste militari e, in particolare:

Nella speranza di esser riuscito ad offrirvi qualche elemento di informazione in più, non mi resta che augurarvi buon lavoro e … ad maiora!

TCGC

RIPRODUZIONE RISERVATA © Copyright avvocatomilitare.com

LE INCHIESTE MILITARI PER DANNO ERARIALE: L’INCHIESTA AMMINISTRATIVA

Iniziamo subito col dire che l’inchiesta amministrativa è quel particolare tipo di inchiesta militare che, al verificarsi di un danno erariale (per approfondire leggi qui!), viene disposta [1] per l’accertamento del danno, l’individuazione dei possibili responsabili appurando se tale danno è loro imputabile a titolo di dolo o colpa grave (per approfondire leggi qui!).  L’articolo 452 del Decreto del Presidente della Repubblica n. 90 del 2010 “Testo unico delle disposizioni regolamentari in materia di ordinamento militare” (cosiddetto TUOM) è molto chiaro sull’argomento … ecco perché vi lascio alla sua lettura integrale:

1. allorché si verifichino mancanze, deterioramenti e diminuzioni di denaro e di materiali o comunque danni all’amministrazione o a terzi, chi è tenuto a rispondere predispone immediatamente apposito rapporto e lo trasmette per via gerarchica al comandante dell’organismo, il quale, con immediatezza, procede alla denuncia del fatto alla Procura regionale presso la Corte dei conti.

2. Il comandante, effettuata la denuncia di cui al comma 1, dispone un’inchiesta amministrativa volta ad accertare le cause dell’evento dannoso, l’entità del danno e le eventuali responsabilità.

3. L’inchiesta amministrativa è svolta:

a) da un inquirente, ufficiale o dipendente civile non inferiore alla terza area funzionale, di grado o qualifica pari o superiore all’inquisito, allorché l’entità del danno non superi l’importo di euro 50.000,00;

b) da una commissione d’inchiesta il cui presidente, ufficiale o dipendente civile non inferiore alla terza area funzionale, sia di grado o qualifica pari o superiore all’inquisito, allorché l’entità del danno superi l’importo di euro 50.000,00.

4. L’inquirente o la commissione di inchiesta, acquisito, ove necessario, il parere degli organi tecnici competenti, esaminano le cause e le circostanze inerenti all’evento dannoso, determinano l’entità dei danni, muovono le opportune contestazioni scritte ai presunti responsabili, acquisiscono agli atti di inchiesta le relative risposte e redigono, in duplice esemplare, apposita relazione, contenente le proprie conclusioni per il successivo inoltro al comandante dell’organismo.

5. Il comandante dell’organismo, al termine dell’inchiesta amministrativa, costituisce in mora i responsabili e, se il danno accertato supera euro 50.000,00, trasmette un esemplare della relazione di cui al comma 4, munita del proprio parere, all’autorità superiore competente a determinare in via amministrativa la responsabilità e gli addebiti relativi al danno accertato, ai sensi dell’articolo 453.

6. Se la responsabilità può estendersi al comandante, oppure non è possibile costituire la commissione, gli atti relativi sono trasmessi all’autorità gerarchicamente sovraordinata, ovvero ad altra autorità individuata dagli ordinamenti di Forza armata o interforze sulla base delle peculiari configurazioni organizzative, informando la Procura regionale presso la Corte dei conti. Se emerge la possibilità di un coinvolgimento anche di tali autorità, gli atti relativi all’inchiesta sono trasmessi all’autorità gerarchicamente sovraordinata. L’autorità alla quale sono stati trasmessi gli atti procede alla denuncia di cui al comma 1, se non vi ha provveduto il comandante.

7. Se nel corso degli accertamenti emergono ipotesi di reato, le autorità di cui all’articolo 453 provvedono a informare, senza ritardo, l’autorità giudiziaria.

8. Il procedimento di cui ai precedenti commi non si applica nei seguenti casi:

a) inefficienze, usure, guasti, rotture e ad altre cause affini;

b) pagamenti indebitamente effettuati di cui agli articoli 2033 e 2036 del codice civile;

c) sciupio o smarrimento di equipaggiamenti o materiali;

d) diminuzioni dei materiali derivanti da cali di giacenza dei beni consumabili che rientrino nei limiti predeterminati da specifiche norme tecniche fissate dagli organi tecnici e logistici competenti.

9. L’autorità competente ai sensi dell’articolo 453, nei casi di cui alle lettere a), b) e c), dispone, se ne ricorrono i presupposti, gli addebiti a carico dei responsabili, dandone comunicazione alla Procura regionale presso la Corte dei conti se i responsabili resistono all’addebito. Nel caso di cui alla lettera d), il comandante emette decreto di scarico” (articolo 452 TUOM).

Una cosa prima di concludere … come abbiamo visto, al verificarsi di un danno erariale viene interessata la Corte dei conti, alla quale comunque compete l’ultima parola sulla questione, a prescindere quindi dagli esiti dell’inchiesta amministrativa svolta. La cosa non deve destare particolare preoccupazione perché, a prescindere dalla profonda preparazione tecnica che contraddistingue i Magistrati contabili, nella stragrande maggioranza dei casi la Corte dei conti prende in seria considerazione la ricostruzione dei fatti e le risultanze dell’inchiesta amministrativa militare, a testimonianza della serietà e della professionalità dimostrata dai colleghi che hanno svolto in passato le funzioni di Ufficiale inquirente o che hanno fatto parte della Commissione d’inchiesta amministrativa!

Se siete arrivati a leggere fino a questo punto, credo che abbiate inquadrato l’argomento in modo sufficientemente chiaro … non mi resta quindi che salutarvi, ad maiora!

TCGC

RIPRODUZIONE RISERVATA © Copyright avvocatomilitare.com

[1]: art. 453 del TUOM – Autorità competenti per la determinazione della responsabilità:

1. Sono competenti a determinare in via amministrativa la responsabilità e gli addebiti relativi al danno accertato:

a) il comandante dell’organismo, provvisto di autonomia amministrativa, se il danno presunto, riferito all’evento che lo ha determinato, non supera l’importo di euro 50.000,00;

b) il comandante gerarchicamente superiore, ovvero un’altra autorità individuata dagli ordinamenti di Forza armata o interforze sulla base delle peculiari configurazioni organizzative, se il danno presunto non superi l’importo di euro 500.000,00;

c) l’autorità centrale competente, nel caso di importo superiore a euro 500.000,00.

2. Le autorità di cui al comma 1:

a) dispongono, salvo quanto previsto dall’articolo 452, comma 7, sulla base delle risultanze dell’inchiesta amministrativa, l’addebito ai responsabili e la diminuzione del carico;

b) emettono decreto di scarico, ai sensi e per gli effetti dell’articolo 194 del regio decreto 23 maggio 1924, n. 827, recante regolamento per l’amministrazione e la contabilità generale dello Stato, nel caso di eventi dannosi dovuti a caso fortuito o forza maggiore;

c) comunicano i provvedimenti di cui alle lettere a) e b) alla Procura regionale presso la Corte dei conti, per le eventuali azioni di competenza”.

LA “CONDOTTA” NELLA RESPONSABILITÀ AMMINISTRATIVO-CONTABILE

Come si è già avuto modo di evidenziare, la responsabilità amministrativo-contabile (per approfondire leggi qui!) trae la propria origine dalla condotta del dipendente pubblico che causi un danno e non, come troppo spesso erroneamente si crede, da atti/provvedimenti (illegittimi) che questi abbia semmai adottato [1] … è il danno che interessa in questa sede e non la legittimità o meno dell’atto! Salvo alcune eccezioni, tale condotta (dannosa) non è stata tipizzata dal legislatore, non è stata cioè standardizzata. La responsabilità amministrativo-contabile (per approfondire leggi qui!) ha quindi come primo presupposto la condotta di un pubblico dipendente (o assimilato) che provochi un danno allo Stato, a una Pubblica Amministrazione o a un Ente Pubblico. In tale contesto, la competenza della Corte dei conti non è limitata a sindacare le condotte tenute contro legge, ma anche a quelle cosiddette “discrezionali” che potrebbero essere anche solo formalmente rispettose della legge, in quanto basate (nella sostanza) su scelte economicamente non convenienti se non, addirittura, illogiche o irrazionali.

La condotta dannosa può essere:

  • attiva, nel caso in cui il dipendente abbia materialmente tenuto un comportamento che causato il danno, ovvero omissiva [2] nel caso in cui lo stesso non abbia invece fatto ciò che era tenuto a fare (ad esempio nel caso di omessa custodia di beni o valori),
  • istantanea, se si concretizza in un’unica azione o omissione (ad esempio un incidente automobilistico), oppure continuativa se si realizza in un lasso di tempo apprezzabilmente più lungo.

Tale distinzione non è banale poiché i due tipi di condotta prevedono un diverso termine di prescrizione [3] (che, per le prime, decorre dal momento dell’azione o dell’omissione e, per le seconde, dalla data di cessazione delle stesse – per approfondire leggi qui!).

Può accadere che il pubblico dipendente abbia tenuto la condotta dannosa non per propria libera scelta. Tralasciando i casi di legittima difesa, stato di necessità o incapacità di intendere e di volere (che non tratteremo per esigenze di chiarezza e sinteticità), possiamo dire che in tal caso il dipendente può scagionarsi quando ha tenuto la condotta dannosa:

  • osservando una circolare o una direttiva interna che imponeva o, quanto meno, “suggeriva” di tenere quel determinato comportamento. Si faccia bene attenzione che nessuna rilevanza pratica viene comunemente data alla cosiddetta “prassi d’ufficio”: il “si è sempre fatto così” non rappresenta in questo caso una scusante;
  • per ordine del proprio superiore gerarchico. Rileva però in questo caso il cosiddetto “dovere di rimostranza”, cioè il dovere di far comunque presente al superiore l’illegittimità/non correttezza dell’ordine ricevuto. Se questo poi viene ribadito (preferibilmente per iscritto), non potrà che essere eseguito, ma a questo punto sarà il superiore che lo ha impartito che, ovviamente, risponderà del danno erariale.

Abbiamo prima utilizzato il termine “discrezionale”. Ritengo utile approfondirlo un minimo: l’articolo 1, comma 1, della legge n. 20 del 1994 esplicita infatti il concetto dell’“insindacabilità nel merito delle scelte discrezionali”, ma ciò che cosa significa esattamente? Beh, tale concetto è una conseguenza del principio secondo cui il giudice contabile (al pari di ogni altro giudice) non può sostituirsi alla Pubblica Amministrazione valutando quali siano le scelte organizzative o gestionali migliori da dover adottare: detto in altre parole il giudice deve giudicare e l’amministratore amministrare. Non c’è spazio per altro, ognuno deve fare il proprio mestiere senza eccezioni o “sconfinamenti” di sorta. Ciononostante, in alcuni casi la competenza a giudicare della Corte dei conti può superare tale limite, potendosi infatti estendere a tutte quelle scelte discrezionali che risultino palesemente arbitrarie, irrazionali, illogiche, antieconomiche e quindi inidonee a soddisfare il pubblico interesse e/o i fini istituzionali dell’Ente Pubblico ovvero adottate contro legge.

TCGC

RIPRODUZIONE RISERVATA © Copyright avvocatomilitare.com

[1]: la semplice adozione di un atto illegittimo non implica, di per sé, un danno erariale ma costituisce sicuramente un valido “indizio” che questo possa essere stato causato: l’atto illegittimo è quindi solo un fatto, un accadimento, da cui il giudice contabile deve partire per verificare se è provocato o meno un danno erariale.

[2]: l’omissione, come nel diritto penale, consiste nel fatto di non attivarsi per fare quello che si ha il dovere (giuridico) di fare (con parole diverse, il secondo comma dell’articolo 40 del codice penale stabilisce proprio questo).

[3]: i due tipi di condotta prevedono un diverso termine di prescrizione che, per le prime, decorre dal momento dell’azione o dell’omissione e, per la seconde, dalla data di cessazione delle stesse o da quella della loro scoperta.

LA PRESCRIZIONE AMMINISTRATIVO-CONTABILE

Un discorso introduttivo è qui necessario: che cos’è la prescrizione? Il codice civile ci dice sostanzialmente che la prescrizione è quella causa di estinzione del diritto che deriva dall’inattività del titolare per un periodo di tempo determinato dalla legge (articolo 2934 del codice civile). Detto altrimenti, quando il titolare di un diritto (com’è il diritto della Pubblica Amministrazione a vedersi risarcito il danno subito, per intenderci!) rimane inattivo, inerte e cioè non esercita il proprio diritto per il periodo di tempo indicato dalla legge, lo perde … non lo può cioè più esercitare o far valere! Accade insomna che, quando un diritto viene trascurato dal proprio titolare, tale situazione viene sostanzialmente equiparata (allo scoccare del periodo stabilito) ad una manifestazione di disinteresse e la cosa vale anche quando è la stessa Pubblica Amministrazione a non esercitare un proprio diritto, com’è appunto quello di farsi risarcire il danno erariale subito.

La legge n. 20 del 1994 (come modificata dalla legge n. 369 del 1996) ha messo un poco di ordine in materia stabilendo un unico termine prescrizionale di 5 anni valido per ogni illecito amministrativo-contabile (per approfondire leggi qui!); in passato, infatti, i termini di prescrizione per l’illecito amministrativo-contabile cambiavano in relazione a diverse ipotesi nonché in base a diverse tipologie di dipendente pubblico, rendendo la materia molto più complicata di quanto non sia oggi. L’articolo 66 del codice della giustizia contabile (Decreto Legislativo n. 174 del 2016), inoltre, completa la disciplina della prescrizione stabilendo sostanzialmente che questa possa essere interrotta [1] una sola volta per il massimo di due anni. Quanto detto significa in soldoni che in materia di prescrizione della responsabilità amministrativo-contabile c’è un limite invalicabile pari a 7 anni (5 anni per la prescrizione + 2 anni per l’eventuale interruzione del termine prescrizionale): oltre i 7 anni non si può andare, oltre tale termine non ci può quindi essere alcuna condanna perché l’obbligo del dipendente danneggiante al risarcimento del danno erariale si è estinto e nulla è più dovuto! Naturalmente, sarà il vostro Avvocato a fare in modo che il giudice si accorga dell’intervenuta prescrizione e chiuda di conseguenza il processo.

Ma da quando partono questi 7 anni? Sebbene i giudici della Corte dei conti non siano concordi al 100%, possiamo però affermare che il termine di prescrizione inizia a decorrere da quando si verifica il danno (e non, come sostenuto da alcuni, da quando il dipendente pubblico ha tenuto il comportamento dannoso – per approfondire leggi qui!) o dalla scoperta del danno stesso quando questo è stato nascosto cioè, usando le parole dell’articolo 1, comma 2, della legge n. 20 del 1994, “in caso di occultamento doloso del danno, dalla data della sua scoperta”.

TCGC

RIPRODUZIONE RISERVATA © Copyright avvocatomilitare.com

[1]: si ha interruzione della prescrizione quando il titolare del diritto (in questo caso il titolare del diritto al risarcimento del danno erariale) smette di essere inerte o inattivo. Tale evenienza si verifica in caso di messa in mora del dipendente presunto responsabile del danno, costituzione di parte civile nel processo penale, invito a dedurre, fermo amministrativo eccetera.

IL “RAPPORTO DI SERVIZIO” NELLA RESPONSABILITÀ AMMINISTRATIVO-CONTABILE

L’articolo 52 del Regio decreto n. 1214 del 1934 “Approvazione del testo unico delle leggi sulla Corte dei conti” tutt’ora vigente stabilisce che “i funzionari, impiegati ed agenti, civili e militari, compresi quelli dell’ordine giudiziario e quelli retribuiti da Amministrazioni, Aziende e Gestioni statali ad ordinamento autonomo, che nell’esercizio delle loro funzioni, per azione od omissione imputabili anche a sola colpa o negligenza, cagionino danno allo Stato o od altra Amministrazione dalla quale dipendono, sono sottoposti alla giurisdizione della Corte nei casi e modi previsti dalla legge sull’amministrazione del patrimonio e sulla contabilità generale dello Stato e da leggi speciali. La Corte, valutate le singole responsabilità, può porre a carico dei responsabili tutto o parte del danno accertato o del valore perduto” (per approfondire leggi qui!). Ma chi sono esattamente i “funzionari, impiegati ed agenti” sottoposti alla giurisdizione della Corte dei conti? Certo, direte voi, per i militari il problema non sussiste … ma siete proprio sicuri? Per i soldati di leva, ad esempio, come ci comportiamo? Ricordiamoci soprattutto che la leva è stata solo sospesa e non abolita come comunemente si crede (per approfondire leggi qui!). Stessa cosa per gli Ufficiali di complemento … e cosa possiamo poi dire per le molte forme di servizio “temporaneo” come, ad esempio, quello svolto dai riservisti o dagli appartenenti alla cosiddetta “riserva selezionata”? Come vedete, il problema non è affatto banale!

In passato, durante la prima parte del secolo scorso, si riteneva fuori ogni dubbio che i “funzionari, impiegati ed agenti” sottoposti alla giurisdizione della Corte dei conti fossero solo i pubblici dipendenti, ovvero quei soggetti legati alla Pubblica Amministrazione da un legame che nasceva volontariamente, dopo il superamento di un pubblico concorso, a seguito di formale investitura [1]. Poi, con il passare degli anni, la Corte dei conti iniziò però ad abbandonare il concetto di rapporto di pubblico impiego ritenendo sufficiente anche il semplice rapporto di servizio. Ma cos’è il rapporto di servizio e in cosa si differenzia dal rapporto di pubblico impiego? Beh, il rapporto di servizio è sicuramente un concetto molto più “elastico” di quello di pubblico impiego: infatti, a differenza di quest’ultimo, abbraccia situazioni in cui il soggetto si trovi suo malgrado investito di funzioni pubbliche, anche senza volerlo (ed ecco risolto, ad esempio, il problema dei militari di leva). Il passaggio epocale ai fini della responsabilità amministrativo-contabile è stato però quello di abbandonare definitivamente una concezione formale di pubblico dipendente (basata sul rapporto di pubblico impiego ovvero sulla qualifica pubblica del danneggiante) per arrivare ad una concezione più aperta che privilegia l’esercizio di funzioni pubbliche ovvero la gestione di risorse pubbliche, anche di fatto, a prescindere quindi dalla circostanza che il danneggiante sia formalmente legato alla Pubblica Amministrazione da un formale rapporto di pubblico impiego. Diciamocelo chiaramente, oggi non è più necessario essere un pubblico dipendente nel senso tradizionale del termine per essere chiamati a rispondere di danno erariale [2] ed ecco, infatti, che la Corte dei conti ha riconosciuto l’esistenza di un rapporto di servizio, ad esempio, tra un privato che ha ricevuto dei finanziamenti e la Pubblica Amministrazione, tra un Comune ed i lavoratori socialmente utili, tra la Regione ed i privati che hanno organizzato corsi di formazione professionale con fondi dell’Unione europea, eccetera. Come è evidente, la questione ancora “ribolle” di molteplici interpretazioni/applicazioni giurisprudenziali … staremo a vedere!

TCGC

RIPRODUZIONE RISERVATA © Copyright avvocatomilitare.com

[1]: la Costituzione di occupa in diversi articoli del pubblico impiego come, ad esempio, quando sancisce che:

  • tutti i cittadini dell’uno o dell’altro sesso possono accedere agli uffici pubblici o alle cariche elettive in condizioni di eguaglianza, secondo i requisiti stabiliti dalla legge. A tal fine la Repubblica promuove con appositi provvedimenti le pari opportunità tra donne e uomini. La legge può, per l’ammissione ai pubblici uffici e alle cariche elettive, parificare ai cittadini gli italiani non appartenenti alla Repubblica. Chi è chiamato a funzioni pubbliche elettive ha diritto di disporre del tempo necessario al loro adempimento e di conservare il suo posto di lavoro” (articolo 51);
  • i cittadini cui sono affidate funzioni pubbliche hanno il dovere di adempierle con disciplina ed onore” (articolo 54);
  • agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni si accede mediante concorso” (articolo 97);
  • i pubblici impiegati sono al servizio esclusivo della Nazione” (articolo 98).

[2]:  nell’accertamento  del rapporto di servizio, si prescinde oggi dalla natura pubblica o privata del soggetto. Se poi non ci fosse alcun rapporto di servizio, la Pubblica Amministrazione danneggiata può comunque sempre rivolgersi al giudice ordinario per farsi risarcire il danno.

LA “CULPA IN VIGILANDO”

La culpa in vigilando è quella responsabilità tipica dei dirigenti [1] per omessa [2], tardiva, insufficiente, inadeguata o carente vigilanza/controllo [3] sul lavoro o sulla condotta tenuta dei propri dipendenti. Stiamo sempre parlando di danno erariale (per approfondire leggi qui!) e, quindi, anche in questo caso il dirigente risponderà solo titolo di dolo o colpa grave (per approfondire leggi qui!): ciò significa, nella pratica, che il dirigente deve comunque sempre essere materialmente in grado di poter riconoscere il comportamento illecito del proprio dipendente … non stiamo cioè parlando di responsabilità oggettiva! Nel caso in cui si sommino poi il danno erariale del dipendente e la culpa in vigilando del dirigente, quest’ultimo beneficerà del cosiddetto “beneficio di escussione” e ciò significa che la Pubblica amministrazione danneggiata dovrà preventivamente rifarsi sul dipendente che ha causato il danno (il danneggiante principale insomma) e, solo se questi non riesca poi a risarcire integralmente il danno causato, sul dirigente per la parte rimanente.

TCGC

RIPRODUZIONE RISERVATA © Copyright avvocatomilitare.com

[1]: in passato, quanto meno fino alla legge anticorruzione n. 190 del 2012, anche ai vertici politici, ivi inclusi i Ministri, rispondevano per culpa in vigilando al pari di ogni dirigente.

[2]: l’omissione, come nel diritto penale, consiste nel fatto di non attivarsi per fare quello che si ha il dovere (giuridico) di fare (con parole diverse, il secondo comma dell’articolo 40 del codice penale stabilisce infatti proprio questo).

[3]: sebbene sia evidente come ogni dirigente debba vigilare sui propri sottoposti, soprattutto in strutture con una rigida gerarchia come sono le organizzazioni militari, la normativa alla base di tale obbligo del dirigente è il D.Lgs. n. 165 del 2001 “Norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche” che:

  • all’articolo 16, comma 1 lettera e., stabilisce che i dirigenti di uffici dirigenziali generali “dirigono, coordinano e controllano l’attività dei dirigenti e dei responsabili dei procedimenti amministrativi, anche con potere sostitutivo in caso di inerzia”;
  • all’articolo 17, comma 1 lettera d., stabilisce che i dirigenti “dirigono, coordinano e controllano l’attività degli uffici che da essi dipendono e dei responsabili dei procedimenti amministrativi, anche con poteri sostitutivi in caso di inerzia”.

LA RESPONSABILITÀ AMMINISTRATIVO-CONTABILE DEL MILITARE: LA COLPA GRAVE

Abbiamo di fronte un argomento decisamente complesso … quindi … se siete interessati … prendetevi una bella tazza di caffè, rilassatevi e provate a seguirmi … cercherò di essere il più semplice e conciso possibile! Preciso da subito una cosa molto importante e tutt’altro che scontata: non esiste alcuna definizione legislativa di colpa grave [1] che ci possa essere d’aiuto!

Tanto premesso, iniziamo col dire che l’articolo 1 della legge n. 20 del 1994, individua nel dolo e nella colpa grave i criteri ordinari di imputazione della responsabilità amministrativo-contabile (per approfondire leggi qui!). Tale intervento normativo è stato molto importante perché in passato (cioè prima del 1994) la responsabilità del pubblico dipendente/militare si incentrava invece, oltre che sul dolo e sulla colpa grave, anche sulla colpa lieve, cioè su di un criterio di imputazione ben più severo di quello che vige oggi … in passato era cioè molto più semplice di oggi poter essere chiamati dalla Corte dei conti a rispondere di danni, anche non gravi … quindi, non lamentiamoci troppo!

Tralasceremo il concetto di dolo che è molto intuitivo poiché ruota intorno all’intenzionalità della condotta (nel dolo l’azione o l’omissione è difatti consapevolmente voluta dal dipendente che ne paga quindi le conseguenze) … ci concentreremo pertanto su cosa sia la colpa grave e sulle ragioni per cui, negli anni, si sia voluta limitare la responsabilità amministrativa del dipendente pubblico (dalla colpa lieve alla colpa grave appunto!). Ebbene, sappiate che tradizionalmente si giustifica tale limitazione di responsabilità del dipendente pubblico/militare alla colpa grave (che, ricordiamoci, è oggi il criterio generale di imputazione del danno!) a causa:

  • della sempre maggiore complicatezza del lavoro alle dipendenze della Pubblica amministrazione;
  • del sempre più considerevole sforzo di diligenza e professionalità che viene dunque richiesto;
  • delle note ed evidenti disfunzioni dell’apparato pubblico che, di fatto, complicano la vita ai pubblici dipendenti/militari.

Ecco perché si è ritenuto opportuno che i pubblici dipendenti/militari rispondessero solo delle mancanze più gravi, accollando il restante “rischio lavorativo” sull’apparato pubblico. Si è tentato cioè di trovare un (difficilissimo) punto di equilibrio in modo da non spaventare “troppo” il pubblico dipendente/militare sui rischi connessi al proprio lavoro cercando, al contrario, di fargli considerare la responsabilità amministrativo-contabile (per approfondire leggi qui!) più come uno “stimolo” a far bene che non come un “disincentivo” al lavoro … non altro per evitare di correre il rischio di poter sbagliare e di dover quindi pagare per gli errori commessi, anche se lievi.

Come abbiamo detto all’inizio del post, il concetto di colpa grave non è esplicitato o spiegato in nessuna legge. Si tratta infatti di un concetto molto “elastico” che può quindi essere difficilmente “tipizzato” … detto altrimenti, standardizzato. Come accade normalmente quando una legge presenta delle lacune, è la giurisprudenza poi che deve colmare i vuoti che si presentano quando bisogna applicarla … cioè caso per caso … “sul campo” … nel corso dei vari giudizi che si presentano nelle aule giudiziarie. In tale contesto, dall’analisi della giurisprudenza della Corte dei conti possiamo però ricavare degli “indici sintomatici”, cioè degli “indizi” in presenza dei quali è possibile parlare appunto di colpa grave … non dimentichiamo però che solo caso per caso (cioè al termine di un giudizio, con una sentenza insomma!) si potrà poi avere la certezza se, nel caso specifico, la colpa sia stata o meno grave, ovvero se il pubblico dipendente/militare possa essere o meno chiamato a risarcire il danno che ha causato! Tali indici sintomatici, sebbene siano molti e variegati, presentano però degli aspetti comuni perché presuppongono, quantomeno:

  • la piena previsione dell’evento dannoso (la cosiddetta colpa cosciente);
  • l’abnorme e macroscopica violazione della legge, dei regolamenti o delle norme di servizio;
  • il totale disprezzo e inosservanza delle più basilari regole di buon senso, prudenza e cautela;
  • un errore professionale inescusabile, da valutarsi naturalmente in base alle qualifiche, alle conoscenze e alle competenze del dipendente pubblico/militare autore del danno.

Ebbene … dall’esame di tali criteri interpretativi possiamo affermare che, in linea generale, la colpa grave non implica quindi solo una semplice violazione della legge ovvero una semplice negligenza, imprudenza o imperizia nello svolgimento delle proprie mansioni lavorative, essendo al contrario necessario che il comportamento “antidoveroso” tenuto dal pubblico dipendente/militare si concretizzi invece in una macroscopica violazione delle più basilari regole di prudenza ovvero un errore professionale inescusabile, tale cioè da rendere l’evento dannoso facilmente prevedibile e quindi evitabile, da valutarsi sempre caso per caso, volta per volta, da parte del giudice [2].

Penso che ora abbiate abbastanza elementi per afferrare a grandi linee l’argomento … potete quindi consapevolmente andare dal vostro Avvocato di fiducia ed esporre il vostro caso.

Ad maiora!

TCGC

RIPRODUZIONE RISERVATA © Copyright avvocatomilitare.com

[1]: cioè a dire il vero esiste anche se non fa molto al caso nostro … sto facendo riferimento all’articolo 5, comma 3 della legge n. 472 del 1997 che, in materia tributaria, definisce la colpa “grave quando l’imperizia o la negligenza del comportamento sono indiscutibili e non è possibile dubitare ragionevolmente del significato e della portata della norma violata e, di conseguenza, risulta evidente la macroscopica inosservanza di elementari obblighi tributari”.

[2]: in tal senso, anche la Corte costituzionale nella sentenza n. 371 del 1998 in cui evidenza la nascita di “un nuovo modello di responsabilità del pubblico dipendente (diverso dal generale paradigma aquiliano [cioè la comune responsabilità civile cosiddetta extracontruattale di cui all’articolo 2043 del codice civile]), da rapportare non più ad una formale valutazione di colpevolezza, ma ad una misurazione del concreto pregiudizio”.

DANNO ERARIALE: COME SI PROCEDE ALLA RISCOSSIONE?

Nel momento in cui la Corte dei conti pronuncia una sentenza di condanna per danno erariale (per approfondire clicca qui!), si apre la fase di esecuzione della sentenza, fase in cui la Pubblica Amministrazione (PA) danneggiata [1] diventa protagonista (al posto della Corte dei conti, la cui giurisdizione termina appunto con la sentenza di condanna!).

Tanto premesso, come fa la PA a recuperare le somme indicate nella sentenza di condanna? Ebbene, se il condannato non paga spontaneamente versando direttamente il dovuto, lo strumento principale è costituito dal recupero in via amministrativa [2], cioè dal recupero operato direttamente sulla busta paga dalla PA/Datore di lavoro, eventualmente anche a rate. Qualora però non si possa procedere con il recupero diretto, la PA procede, sotto la supervisione della Corte dei conti, con l’esecuzione forzata [3] o con l’iscrizione a ruolo.

Tutto qui, lo spirito con cui ho scritto il post era solo per chiarirvi come funziona a grandi linee … non c’è molto altro da dire!

TCGC

RIPRODUZIONE RISERVATA © Copyright avvocatomilitare.com

[1]: art. 214 del Codice della giustizia contabile (D. Lgs. n. 174 del 2016) Attività esecutiva dell’amministrazione o dell’ente danneggiato:“1. Alla riscossione dei crediti liquidati dalla Corte dei conti, con decisione esecutiva a carico dei responsabili per danno erariale, provvede l’amministrazione o l’ente titolare del credito, attraverso l’ufficio designato con decreto del Ministro competente emanato ai sensi dell’articolo 17, comma 4- bis, lettera e), della legge 23 agosto 1988, n. 400, o con provvedimento dell’organo di governo dell’amministrazione o dell’ente. 2. Il titolare dell’ufficio designato comunica tempestivamente al procuratore regionale territorialmente competente l’inizio della procedura di riscossione e il nominativo del responsabile del procedimento. 3. L’amministrazione o l’ente titolare del credito erariale, a seguito della comunicazione del titolo giudiziale esecutivo, ha l’obbligo di avviare immediatamente l’azione di recupero del credito, secondo le modalità di cui al comma 5 ed effettuando la scelta attuativa ritenuta più proficua in ragione dell’entità del credito, della situazione patrimoniale del debitore e di ogni altro elemento o circostanza a tale fine rilevante. 4. Resta ferma ogni ipotesi di responsabilità per danno erariale, disciplinare, dirigenziale e penale configurabile in ragione della mancata attuazione del recupero. 5. La riscossione del credito erariale è effettuata: a) mediante recupero in via amministrativa; b) mediante esecuzione forzata di cui al Libro III del codice di procedura civile; c) mediante iscrizione a ruolo ai sensi della normativa concernente, rispettivamente, la riscossione dei crediti dello Stato e degli enti locali e territoriali. 6. Il pubblico ministero, titolare del potere di esercitare la vigilanza sulle attività volte al recupero del credito erariale, può indirizzare all’amministrazione o ente esecutante, anche a richiesta, apposite istruzioni circa il tempestivo e corretto svolgimento dell’azione di recupero in sede amministrativa o giurisdizionale. 7. Le amministrazioni statali o ad esse equiparate, per l’esecuzione delle sentenze di condanna, si avvalgono, in luogo dell’attività di indirizzo prevista dal comma 6, della consulenza e, per le esecuzioni dinanzi al giudice ordinario, del patrocinio dell’Avvocatura dello Stato, ai sensi del regio decreto 30 ottobre 1933, n. 1611, e delle altre leggi speciali in materia. 8. Decorsi tre mesi dalla chiusura dell’esercizio di ciascun anno finanziario, il responsabile del procedimento trasmette al pubblico ministero territorialmente competente un prospetto informativo che, in relazione alle decisioni di condanna pronunciate dalla Corte dei conti, indica analiticamente le partite riscosse e le disposizioni prese per quelle che restano da riscuotere, distintamente tra quelle per le quali è in corso il recupero in via amministrativa, quelle per le quali sia stata avviata procedura di esecuzione forzata e quelle iscritte a ruolo di riscossione. Al prospetto informativo sono allegati i documenti giustificativi dell’attività svolta”.

[2]: art. 215 del Codice della giustizia contabile (D. Lgs. n. 174 del 2016) Recupero del credito erariale in via amministrativa:“1. Il recupero in via amministrativa del credito erariale derivante da condanna è effettuato mediante ritenuta, nei limiti consentiti dalla normativa in vigore, su tutte le somme a qualsiasi titolo dovute all’agente pubblico in base al rapporto di lavoro, di impiego o di servizio, compresi il trattamento di fine rapporto e quello di quiescenza, comunque denominati. 2. Il recupero è effettuato su tempestiva richiesta dell’ufficio che ha in carico il credito, alla quale l’ufficio o l’ente erogatore dà esecuzione immediata. 3. Nell’ambito della procedura amministrativa di recupero, l’ufficio che ha in carico il credito erariale può chiedere l’iscrizione di ipoteca sui beni del debitore per un importo pari a quello liquidato nella decisione della Corte dei conti, nonché’ alle spese di iscrizione di ipoteca e con l’espressa indicazione della misura degli interessi legali, ai sensi dell’articolo 2855, secondo comma, del codice civile. 4. Il debitore può chiedere di procedere al versamento diretto in Tesoreria delle somme da lui dovute, con imputazione all’apposita voce di entrata del bilancio indicata dall’ufficio di cui all’articolo 214, comma 1. 5. A richiesta del debitore, il pagamento o il recupero possono essere effettuati a mezzo di un piano di rateizzazione. Il piano di rateizzazione è determinato dall’ufficio designato di cui all’articolo 214, comma 1, tenuto conto dell’ammontare del credito e delle condizioni economiche e patrimoniali del debitore ed è sottoposto alla previa approvazione del pubblico ministero territorialmente competente. 6. Il mancato versamento di cinque rate anche non consecutive determina la decadenza dal beneficio della rateizzazione”.

[3]: art. 216 del Codice della giustizia contabile (D. Lgs. n. 174 del 2016) Esecuzione forzata innanzi al giudice ordinario:“1. Nel caso in cui l’amministrazione o l’ente titolare del credito erariale proceda al recupero mediante l’esecuzione forzata innanzi al giudice ordinario ai sensi del Libro III del codice di procedura civile, il pubblico ministero contabile, svolti, se necessario, accertamenti patrimoniali finalizzati a verificare le condizioni di solvibilità del debitore e la proficuità dell’esecuzione, nell’ambito dell’esercizio dei poteri di vigilanza di cui all’articolo 214, comma 6, e fermo restando quanto previsto dall’articolo 214, comma 7, a richiesta dell’amministrazione o ente esecutante può fornire istruzioni finalizzate al tempestivo e regolare svolgimento delle attività esperibili innanzi al giudice dell’esecuzione. 2. L’amministrazione o ente che esercita l’azione tiene informato il pubblico ministero dell’andamento della procedura esecutiva, sottoponendo alla sua valutazione le problematiche eventualmente insorgenti al riguardo. 3. Il credito erariale è assistito da privilegio ai sensi dell’articolo 2750 del codice civile. Ai fini del grado di preferenza, il privilegio per il credito erariale derivante da condanna della Corte dei conti sui beni mobili e sui beni immobili segue, nell’ordine, quelli per i crediti indicati, rispettivamente, negli articoli 2778 e 2780 del codice civile”.

IL DANNO ALL’IMMAGINE DELLA PA

Il danno all’immagine della Pubblica Amministrazione è quel particolare tipo di danno erariale (per approfondire leggi qui!) che si concretizza sostanzialmente nella perdita di prestigio e di credibilità della pubblica amministrazione a seguito delle condotte illecite tenute dai propri dipendenti “infedeli” [1]. Tale situazione, che prende vita nella sfiducia dei cittadini nel corretto funzionamento dell’apparato pubblico, nonché nelle spese eventualmente necessarie per ricostruire la propria buona reputazione:

  • fino al 2016 (ovvero fino all’entrata in vigore del codice di giustizia contabile – D. Lgs. n.174 del 2016), riguardava esclusivamente i delitti contro la Pubblica Amministrazione (cioè quelli previsti al Capo I, Titolo II, del libro secondo del codice penale);
  • dal 2016 e, in particolare, dall’entrata in vigore del codice di giustizia contabile (in ossequio soprattutto di quanto previsto all’articolo 4, comma 1, let. g dell’allegato 3 al citato D. Lgs. n.174 del 2016), riguarda invece qualsiasi forma di reato commesso dal pubblico dipendente.

Ho sostanzialmente scritto quello che volevo … una piccola precisazione prima di concludere è d’obbligo … tenete presente che per questo tipo di danno, l’azione della procura della Corte dei conti può infatti prendere il via solo a seguito della condanna del dipendente da parte del giudice penale con sentenza passata in giudicato!

TCGC

RIPRODUZIONE RISERVATA © Copyright avvocatomilitare.com

[1]: pensiamoci bene, la Pubblica Amministrazione non è una persona fisica e può quindi soffrire solo per quei diritti di cui può disporre pur senza la fisicità della persona come il nome, il prestigio, la reputazione cioè, altrimenti detto, la propria immagine!

COME SI QUANTIFICA UN DANNO ERARIALE?

Quali sono i criteri utilizzati dal giudice contabile per quantificare un danno erariale? Beh, senza approfondire troppo il discorso possiamo dire che, una volta che è stato appurato il danno erariale (per approfondire clicca qui!), questo viene graduato … possiamo dire “attagliato” al caso concreto … sulla base del:

  • vantaggio eventualmente conseguito dalla pubblica amministrazione a seguito del comportamento “dannoso” tenuto dal proprio dipendente (cosiddetta compensatio lucri cum damno);
  • potere riduttivo dell’addebito.

La cosiddetta compensatio lucri cum damno (lo dico in latino perché così la trovate citata nel 90% dei casi e vi tornerà quindi utile nel caso vogliate magari approfondire l’argomento!) che significa sostanzialmente “compensazione del guadagno con il danno”, non è altro che la situazione che si verifica quando dall’evento che causa il danno derivino anche aspetti “vantaggiosi” per la Pubblica Amministrazione … avete capito bene: vantaggi che scaturiscono da un danno! (per capire meglio vi ho messo un breve esempio in nota [1]). Quello che è importante è sapere che in caso compensatio lucri cum damno il giudice valuterà tutte le evidenze a propria disposizione e, qualora vantaggio e danno arrivino addirittura ad equivalersi, non potrà far altro che assolvere il dipendente proprio sulla base dell’assenza di danno ovvero, dicendola un poco più correttamente, per mancanza dell’elemento fondamentale dell’illecito amministrativo-contabile (leggi qui per approfondire!): la presenza di un danno erariale!

Il potere riduttivo, invece, non è altro che il potere della Corte dei conti di ridurre l’importo del danno da risarcire sulla base delle circostanze che emergono caso per caso. Tale potere è la diretta applicazione del principio di proporzionalità e della valorizzazione della gravità dell’elemento psicologico (cioè essenzialmente la gravità della colpa): si vuole cioè evitare il rischio che il dipendente venga chiamato a risarcire danni sproporzionati rispetto alla gravità della condotta effettivamente tenuta. Il potere riduttivo è un’esclusiva del giudizio contabile; esso infatti non esiste in altri campi del diritto! Questo significa che se il dipendente pubblico fosse chiamato a rispondere del proprio danno davanti al giudice ordinario, cioè al comune giudice civile, potrebbe essere esposto a una condanna molto più severa di quella che potrebbe magari ricevere se a giudicarlo fosse la Corte dei conti [2].

Tale differente trattamento risiede nella diversità con cui sono strutturate la responsabilità civile e quella amministrativo-contabile. Infatti, nella responsabilità:

  • civile, l’obbligo di risarcire nasce solo a seguito di inadempimento di una (preesistente) obbligazione (articolo 1218 del codice civile) o di un fatto illecito (articolo 2043 del codice civile). Il giudice civile accerterà il danno e condannerà di conseguenza il danneggiante a ripagarlo interamente … diversamente non potrà fare. Anche la comune responsabilità civile del dipendente pubblico è strutturata in tal modo: l’articolo 22 del D.P.R. n.3 del 1957 titolato “Testo unico delle disposizioni concernenti lo statuto degli impiegati civili dello Stato” (che per quanto attiene alla responsabilità civile è pienamente vigente e applicabile agli appartenenti alle Forze Armate, cioè anche a noi militari) prevede infatti che: “l’impiegato che, nell’esercizio delle attribuzioni ad esso conferite dalle leggi o dai regolamenti, cagioni ad altri un danno ingiusto ai sensi dell’articolo 23 [3] [ovvero con dolo o colpa grave appunto] è personalmente obbligato a risarcirlo” … come vedete, l’uso del termine “ingiusto” (mai utilizzato per definire la responsabilità amministrativo-contabile che parla solo di danno) non è casuale, ma riporta all’articolo 2043 del codice civile che prevede chiaramente che “qualunque fatto doloso o colposo che cagiona ad altri un danno ingiusto, obbliga colui che ha commesso il fatto a risarcire il danno”;
  • amministrativo-contabile, quello che rileva è solo il danno erariale, il puro e semplice danno per lo Stato, una Pubblica Amministrazione o un Ente Pubblico: basta solo che sia economicamente valutabile. Lo stesso Regio decreto n. 2440 del 1923 titolato “Nuove disposizioni sull’amministrazione del patrimonio e sulla contabilità generale dello Stato [4]” (tutt’ora vigente) che ha sostanzialmente “architettato” la responsabilità amministrativo-contabile per come è oggi fa riferimento solo al danno, senza alcun aggettivo, parla di danno punto e basta! Il giudice contabile, a differenza di quello civile, potrà però “graduarlo”, cioè ridurlo in base alla gravità della colpa del pubblico dipendente; ho detto “ridurlo” e non “modificarlo” perché il danno erariale risarcibile nasce già con un tetto massimo che è dato dall’esatto ammontare economico dell’intero danno subito dallo Stato, Pubblica Amministrazione o Ente Pubblico che sia … oltre non si può andare, ma tale danno può sempre essere ridotto sulla base di quanto verrà accertato (in termini di gravità della colpa appunto) dalla Corte dei conti, da qui nasce il potere di riduttivo di cui abbiamo appena parlato!

TCGC

RIPRODUZIONE RISERVATA © Copyright avvocatomilitare.com

[1]: proviamo dunque a fare un esempio per entrare meglio nel problema … supponiamo che il militare Mario ROSSI venga arruolato sulla base di una falsa dichiarazione attestante il possesso di un particolare diploma. Tale diploma, infatti, lo ha fatto avanzare in graduatoria facendolo addirittura entrare in posizione utile per superare il concorso che, altrimenti, non avrebbe vinto. Dopo 10 anni, salta però fuori che il militare Mario ROSSI aveva dichiarato il falso e (a prescindere dalla condanna per falso che riceve in sede penale) viene dunque segnalato alla Corte dei conti per danno erariale che gli chiede indietro tutti gli stipendi indebitamente percepiti dall’arruolamento: ben 10 anni di stipendio! Se è vero che Mario ROSSI ha effettivamente dichiarato il falso, è pur vero che ha sempre lavorato … e pure molto bene secondo i suoi superiori … mai un giorno di malattia, sempre eccellente! Che fare? Basta che si difenda avendo cura di evidenziare quanto appena detto perché la Corte dei conti, poiché questa ha il potere di riconoscere la compensatio lucri cum damno! La Corte dei conti può infatti “ridurre” le pretese del Ministero della Difesa sulla base dei vantaggi che ha comunque avuto: Mario ROSSI in fin dei conti ha sempre lavorato molto e bene … pur presumendo che la sua prestazione lavorativa fosse di qualità “inferiore” a quella di chi avesse ralmente conseguito tale diploma, non è giusto chiedergli indietro tutti e dieci gli anni di stipendio che ha percepito sotto le armi! Ecco che, magari, la Corte dei conti arriva a quantificare in 1/3 del totale degli stipendi percepiti da Mario ROSSI il vantaggio del Ministero della Difesa e conseguentemente, compensando il guadagno con il danno, condanna Mario ROSSI a restituire non tutti ma solo i 2/3 degli stipendi!

[2]: ovviamente, non è previsto alcun potere riduttivo nel caso in cui il danno abbia origine dolosa e, cioè, sia stato volontariamente causato.

[3]: l’articolo 23 del D.P.R. n. 3 del 1957 prevede infatti che “è danno ingiusto, agli effetti previsti dall’articolo 22, quello derivante da ogni violazione dei diritti dei terzi che l’impiegato abbia commesso per dolo o per colpa grave”.

[4]: degni di menzione sono:

  • l’articolo 81 “I funzionari amministrativi, incaricati di assumere impegni e di disporre pagamenti, i capi delle ragionerie delle amministrazioni centrali e i funzionari a favore dei quali vengono disposte aperture di credito debbono rispondere dei danni che derivino alla amministrazione per loro colpa o negligenza o per l’inosservanza degli obblighi loro demandati nello esercizio delle funzioni ad essi attribuite”;
  • l’articolo 82 “l’impiegato che, per azione od omissione, anche solo colposa, nell’esercizio delle sue funzioni, cagioni danno allo Stato, è tenuto a risarcirlo”.

IL DANNO ERARIALE (IN GENERALE)

Il danno erariale consiste tanto nel danneggiamento quanto nel deterioramento, nella distruzione, lesione o perdita dei beni, materiali, valori o denaro pubblico (cioè, in poche parole, del patrimonio pubblico), nonché nel mancato conseguimento di un guadagno o di un qualsiasi incremento patrimoniale della Pubblica Amministrazione. Come si è avuto già modo di evidenziare, la legge generalmente non tipizza le ipotesi di danno erariale e queste possono quindi essere le più varie. Tale danno, che deve essere economicamente valutabile (cioè deve poter essere quantificabile dal punto di vista patrimoniale – per approfondire il tema clicca qui!), può essere conseguenza sia diretta che indiretta della condotta del pubblico dipendente. In tale contesto, non dimentichiamoci che la costante evoluzione giurisprudenziale (cioè del modo di intendere le cose fatte dai giudici) tende poi ad allargare i confini tradizionali del concetto di danno erariale e di patrimonio pubblico, sottoponendo al vaglio della Corte dei conti anche ipotesi che in passato non rientravano nella relativa competenza: non pensate cioè più che il danno erariale sia solo fisico o materiale come può essere, ad esempio, la rottura di un sistema d’arma o la perdita di materiali dell’amministrazione. Negli anni, infatti, il danno sta passando ad una concezione più “giuridica” che abbraccia anche la lesione di interessi [1] (molto meno materiali) che appartengono a tutta la collettività, come nel caso del danno all’immagine (leggi qui per approfondire) quanto del cosiddetto danno all’economia nazionale, o del danno all’equilibrio finanziario, all’ambiente, al buon andamento della Pubblica Amministrazione, eccetera.

TCGC

RIPRODUZIONE RISERVATA © Copyright avvocatomilitare.com

[1]: sono oggi poi teoricamente risarcibili anche danni conseguenza della semplice lesione di un “interesse”, come ad esempio gli interessi della persona che via via vengono riconosciuti e tutelati dalla legge e dai giudici. Anche tali “interessi” personali, devono ovviamente avere un contenuto patrimoniale, essere cioè economicamente rilevabile e valutabile.

 

LA RESPONSABILITÀ AMMINISTRATIVO-CONTABILE

La responsabilità amministrativo-contabile è, in estrema sintesi, quel particolare tipo di responsabilità patrimoniale [1] che sorge quando amministratori o dipendenti pubblici [2] provochino, nell’esercizio delle proprie funzioni, un danno allo Stato, a una Pubblica Amministrazione/Ente Pubblico [3] (il cosiddetto danno erarialeleggi qui!). Tali soggetti sono sottoposti alla giurisdizione del giudice contabile, cioè della Corte dei conti [4] che, appurate le singole responsabilità [5], porrà a carico dei responsabili tutto (o una sola parte) del valore perduto ovvero del danno accertato. Appare quindi chiaro che l’autore del danno, cioè il danneggiante, debba necessariamente essere un pubblico dipendente (o un soggetto ad esso assimilato), mentre il soggetto danneggiato sarà sempre lo Stato, una Pubblica Amministrazione o un Ente Pubblico.

Quella della responsabilità amministrativo-contabile è una macro-categoria che assomma due differenti tipologie di responsabilità, quella:

  • amministrativa, che riguarda tutti i dipendenti pubblici che causano un danno erariale (i cosiddetti agenti amministrativi);
  • contabile, che è configurabile, invece, solo in capo a determinati dipendenti pubblici, i cosiddetti agenti contabili, ovvero quei soggetti che svolgono mansioni che presuppongano la consegna e il materiale maneggio di denaro, beni o valori dello Stato [6] e che, nell’esercizio di tali funzioni, causino appunto un danno (non adempiendo cioè al proprio obbligo di restituzione di quanto ricevuto).

La differenza fondamentale tra i due tipi di responsabilità risiede essenzialmente nel fatto che l’agente contabile, a differenza di quello amministrativo, ha la materiale disponibilità di denaro, beni o valori. Per questo motivo, la relativa responsabilità è stata regolamentata con maggiore severità [7], in quanto si configura quando questi non adempia ai propri doveri di corretta gestione o conservazione di quanto materialmente affidatogli, delineandosi grossomodo come una colpa presunta. La responsabilità amministrativa, invece, è disciplinata con meno rigore soprattutto perché la colpa qui non è presunta, con la conseguenza pratica che in un ipotetico giudizio davanti alla Corte dei conti:

  • la colpevolezza dell’agente contabile è presunta in quanto fondata su elementi oggettivi: ad esempio nel caso in cui i materiali presi in carico non ci siano più. Sarà quest’ultimo, quindi, che dovrà casomai tentare di scagionarsi, dimostrando il caso fortuito, la forza maggiore, o che l’eventuale furto di materiali, valori o denaro non sia avvenuto per dolo o colpa grave, eccetera;
  • la colpevolezza dell’agente amministrativo deve essere invece dimostrata (in termini di dolo o colpa grave) dal procuratore contabile.

A prescindere da quanto precede e senza considerare ulteriori differenze su cui sorvoleremo per esigenze di chiarezza e sinteticità, le due forme di responsabilità convergono sensibilmente poiché il loro elemento centrale è e rimane l’esistenza di un danno che va risarcito. La legge n. 20 del 1994 ha svolto una importante opera di unificazione dei relativi regimi; in tal senso, ad esempio, l’articolo 1 evidenzia alcuni dei caratteri fondamentali della responsabilità amministrativo-contabile che, essendo:

  • personale (e, quindi, nessuno può essere normalmente chiamato a rispondere per un danno non personalmente causato [8] ovvero per un fatto altrui);
  • normalmente [9] parziaria (e, pertanto, quando il danno è stato causato da più persone in concorso, sarà il giudice che condannerà ciascuno a risarcire lo Stato per quella parte/frazione di danno che ha contribuito a causare [10]);
  • intrasmissibile agli eredi (sempre che non vi sia stato un illecito arricchimento di cui degli eredi stessi si sono avvantaggiati),

fa sostanzialmente in modo che ognuno abbia il suo!

TCGC

RIPRODUZIONE RISERVATA © Copyright avvocatomilitare.com

[1]: per la quale si risponde cioè con il proprio patrimonio ovvero, usando le parole dell’articolo 2740 c.c., “con tutti i propri beni presenti e futuri”.

[2]: ma, in determinate circostanze, persino soggetti terzi, associazioni, fondazioni o persone giuridiche che svolgono attività a favore della pubblica amministrazione.

[3]: anche diverso da quello per cui si lavora, ivi inclusa l’Unione Europea (il cosiddetto danno obliquo).

[4]: la giurisdizione della Corte dei conti (cioè la competenza a giudicare sulla responsabilità amministrativo-contabile) è invece sancita dall’articolo 103 della Costituzione e dal codice della giustizia contabile (d.lgs. n. 174 del 2016). Da tale disegno resta esclusa solo la c.d. fase esecutiva del processo che rimane invece di competenza della pubblica amministrazione danneggiata (allorquando cioè sia destinataria di una sentenza favorevole, cioè sia stato condannato un suo dipendente a risarcirla); detto altrimenti, dopo che la Corte dei conti ha emesso una sentenza di condanna a carico di un pubblico dipendente, sarà la Pubblica Amministrazione danneggiata a dover recuperare dallo stesso la somma di denaro per cui è stato condannato.

[5]: tale responsabilità viene essenzialmente disciplinata dalla legge n. 19 e, soprattutto, dalla legge n. 20 del 1994 (come modificate dalla legge n. 639 del 1996).

[6]: sebbene le norme che individuano l’agente contabile sono molteplici e spesso settoriali (come accade, ad esempio, per gli enti locali, regioni etc.), può essere utile al caso nostro la lettura dell’articolo 178 del regio decreto n. 827 del 1924 titolato “Regolamento per l’amministrazione del patrimonio e per la contabilità generale dello Stato”, poiché in esso viene stabilito chiaramente che “sotto la denominazione di agenti contabili dell’amministrazione si comprendono: a) gli agenti che con qualsiasi titolo sono incaricati, a norma delle disposizioni organiche di ciascuna amministrazione, di riscuotere le varie entrate dello Stato e di versarne le somme nelle casse del tesoro; b) i tesorieri che ricevono nelle loro casse le somme dovute allo Stato, o le altre delle quali questo diventa debitore, eseguiscono i pagamenti delle spese per conto dello stato, e disimpegnano tutti quegli altri servizi speciali che sono loro affidati dal ministro delle finanze o dal direttore generale del tesoro; c) tutti coloro che, individualmente ovvero collegialmente, come facenti parte di consigli di amministrazione per i servizi della guerra e della marina e simili, hanno maneggio qualsiasi di pubblico denaro, o sono consegnatari di generi, oggetti e materie appartenenti allo Stato; d) gli impiegati di qualsiasi amministrazione dello Stato cui sia dato speciale incarico di fare esazioni di entrate di qualunque natura e provenienza; e) tutti coloro che, anche senza legale autorizzazione, prendono ingerenza negli incarichi attribuiti agli agenti anzidetti e riscuotono somme di spettanza dello Stato”.

[7]: per farsi un’idea del rigore con cui si presume l’esistenza della responsabilità in capo agli agenti contabili, date un’occhiata all’articolo 194 del citato regio decreto n. 827 del 1924:“l e mancanze, deteriorazioni, o diminuzioni di denaro o di cose mobili avvenute per causa di furto, di forza maggiore, o di naturale deperimento, non sono ammesse a discarico degli agenti contabili, se essi non esibiscono le giustificazioni stabilite nei regolamenti dei rispettivi servizi, e non comprovano che ad essi non sia imputabile il danno, ne’ per negligenza ne’ per indugio frapposto nel richiedere i provvedimenti necessari per la conservazione del danaro o delle cose avute in consegna. Non possono neppure essere discaricati quando abbiano usato irregolarità o trascuratezza nella tenuta delle scritture corrispondenti, e nelle spedizioni o nel ricevimento del danaro e delle cose mobili”.

[8]: principio rispettato anche in caso di deliberazioni di organi collegiali. In tal caso, infatti, la “responsabilità si imputa esclusivamente a coloro che hanno espresso voto favorevole” (articolo 1, comma 1 ter, della legge n. 20 del 1994).

[9]: una disciplina leggermente diversa è comunque prevista per “i soli concorrenti che abbiano conseguito un illecito arricchimento o abbiano agito con dolo sono responsabili solidalmente” (articolo 1, comma 1- quinques della legge n. 20 del 1994). In tali circostanze, infatti, alla solidarietà parziaria si sostituisce quella solidale che autorizza il creditore, in questo caso la Pubblica Amministrazione danneggiata, a poter richiedere a ciascuno di pagare l’intero debito (e non, come avviene normalmente, una mera quota di questo in quanto parte/frazione di danno per la quale il giudice contabile ha condannato il soggetto, sulla base del contributo dallo stesso fornito alla relativa causazione), salvo poi il diritto di chi ha pagato per tutti di poter regolare i rapporti con gli altri soggetti coinvolti, facendosi cioè ridare i soldi.

[10]: in caso di concorso nella causazione del danno di soggetti che hanno agito, da un lato, con colpa grave e, dall’altro, con dolo o conseguendo un illecito arricchimento, è ormai pacificamente ammesso è c.d. beneficio di escussione per i primi. Mi spiego meglio, nel caso ad esempio in cui il danno sia stato provocato da due soggetti che hanno agito, il primo con colpa grave e, il secondo, con dolo (o conseguendo un illecito arricchimento), la pubblica amministrazione danneggiata dovrà preventivamente rifarsi su quest’ultimo e, solo se questi non riesca a risarcire integralmente il danno causato, sul primo per la parte rimanente.