La responsabilità amministrativo-contabile è, in estrema sintesi, quel particolare tipo di responsabilità patrimoniale [1] che sorge quando amministratori o dipendenti pubblici [2] provochino, nell’esercizio delle proprie funzioni, un danno allo Stato, a una Pubblica Amministrazione/Ente Pubblico [3] (il cosiddetto danno erariale – leggi qui!). Tali soggetti sono sottoposti alla giurisdizione del giudice contabile, cioè della Corte dei conti [4] che, appurate le singole responsabilità [5], porrà a carico dei responsabili tutto (o una sola parte) del valore perduto ovvero del danno accertato. Appare quindi chiaro che l’autore del danno, cioè il danneggiante, debba necessariamente essere un pubblico dipendente (o un soggetto ad esso assimilato), mentre il soggetto danneggiato sarà sempre lo Stato, una Pubblica Amministrazione o un Ente Pubblico.
Quella della responsabilità amministrativo-contabile è una macro-categoria che assomma due differenti tipologie di responsabilità, quella:
- amministrativa, che riguarda tutti i dipendenti pubblici che causano un danno erariale (i cosiddetti agenti amministrativi);
- contabile, che è configurabile, invece, solo in capo a determinati dipendenti pubblici, i cosiddetti agenti contabili, ovvero quei soggetti che svolgono mansioni che presuppongano la consegna e il materiale maneggio di denaro, beni o valori dello Stato [6] e che, nell’esercizio di tali funzioni, causino appunto un danno (non adempiendo cioè al proprio obbligo di restituzione di quanto ricevuto).
La differenza fondamentale tra i due tipi di responsabilità risiede essenzialmente nel fatto che l’agente contabile, a differenza di quello amministrativo, ha la materiale disponibilità di denaro, beni o valori. Per questo motivo, la relativa responsabilità è stata regolamentata con maggiore severità [7], in quanto si configura quando questi non adempia ai propri doveri di corretta gestione o conservazione di quanto materialmente affidatogli, delineandosi grossomodo come una colpa presunta. La responsabilità amministrativa, invece, è disciplinata con meno rigore soprattutto perché la colpa qui non è presunta, con la conseguenza pratica che in un ipotetico giudizio davanti alla Corte dei conti:
- la colpevolezza dell’agente contabile è presunta in quanto fondata su elementi oggettivi: ad esempio nel caso in cui i materiali presi in carico non ci siano più. Sarà quest’ultimo, quindi, che dovrà casomai tentare di scagionarsi, dimostrando il caso fortuito, la forza maggiore, o che l’eventuale furto di materiali, valori o denaro non sia avvenuto per dolo o colpa grave, eccetera;
- la colpevolezza dell’agente amministrativo deve essere invece dimostrata (in termini di dolo o colpa grave) dal procuratore contabile.
A prescindere da quanto precede e senza considerare ulteriori differenze su cui sorvoleremo per esigenze di chiarezza e sinteticità, le due forme di responsabilità convergono sensibilmente poiché il loro elemento centrale è e rimane l’esistenza di un danno che va risarcito. La legge n. 20 del 1994 ha svolto una importante opera di unificazione dei relativi regimi; in tal senso, ad esempio, l’articolo 1 evidenzia alcuni dei caratteri fondamentali della responsabilità amministrativo-contabile che, essendo:
- personale (e, quindi, nessuno può essere normalmente chiamato a rispondere per un danno non personalmente causato [8] ovvero per un fatto altrui);
- normalmente [9] parziaria (e, pertanto, quando il danno è stato causato da più persone in concorso, sarà il giudice che condannerà ciascuno a risarcire lo Stato per quella parte/frazione di danno che ha contribuito a causare [10]);
- intrasmissibile agli eredi (sempre che non vi sia stato un illecito arricchimento di cui degli eredi stessi si sono avvantaggiati),
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TCGC
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[1]: per la quale si risponde cioè con il proprio patrimonio ovvero, usando le parole dell’articolo 2740 c.c., “con tutti i propri beni presenti e futuri”.
[2]: ma, in determinate circostanze, persino soggetti terzi, associazioni, fondazioni o persone giuridiche che svolgono attività a favore della pubblica amministrazione.
[3]: anche diverso da quello per cui si lavora, ivi inclusa l’Unione Europea (il cosiddetto danno obliquo).
[4]: la giurisdizione della Corte dei conti (cioè la competenza a giudicare sulla responsabilità amministrativo-contabile) è invece sancita dall’articolo 103 della Costituzione e dal codice della giustizia contabile (d.lgs. n. 174 del 2016). Da tale disegno resta esclusa solo la c.d. fase esecutiva del processo che rimane invece di competenza della pubblica amministrazione danneggiata (allorquando cioè sia destinataria di una sentenza favorevole, cioè sia stato condannato un suo dipendente a risarcirla); detto altrimenti, dopo che la Corte dei conti ha emesso una sentenza di condanna a carico di un pubblico dipendente, sarà la Pubblica Amministrazione danneggiata a dover recuperare dallo stesso la somma di denaro per cui è stato condannato.
[5]: tale responsabilità viene essenzialmente disciplinata dalla legge n. 19 e, soprattutto, dalla legge n. 20 del 1994 (come modificate dalla legge n. 639 del 1996).
[6]: sebbene le norme che individuano l’agente contabile sono molteplici e spesso settoriali (come accade, ad esempio, per gli enti locali, regioni etc.), può essere utile al caso nostro la lettura dell’articolo 178 del regio decreto n. 827 del 1924 titolato “Regolamento per l’amministrazione del patrimonio e per la contabilità generale dello Stato”, poiché in esso viene stabilito chiaramente che “sotto la denominazione di agenti contabili dell’amministrazione si comprendono: a) gli agenti che con qualsiasi titolo sono incaricati, a norma delle disposizioni organiche di ciascuna amministrazione, di riscuotere le varie entrate dello Stato e di versarne le somme nelle casse del tesoro; b) i tesorieri che ricevono nelle loro casse le somme dovute allo Stato, o le altre delle quali questo diventa debitore, eseguiscono i pagamenti delle spese per conto dello stato, e disimpegnano tutti quegli altri servizi speciali che sono loro affidati dal ministro delle finanze o dal direttore generale del tesoro; c) tutti coloro che, individualmente ovvero collegialmente, come facenti parte di consigli di amministrazione per i servizi della guerra e della marina e simili, hanno maneggio qualsiasi di pubblico denaro, o sono consegnatari di generi, oggetti e materie appartenenti allo Stato; d) gli impiegati di qualsiasi amministrazione dello Stato cui sia dato speciale incarico di fare esazioni di entrate di qualunque natura e provenienza; e) tutti coloro che, anche senza legale autorizzazione, prendono ingerenza negli incarichi attribuiti agli agenti anzidetti e riscuotono somme di spettanza dello Stato”.
[7]: per farsi un’idea del rigore con cui si presume l’esistenza della responsabilità in capo agli agenti contabili, date un’occhiata all’articolo 194 del citato regio decreto n. 827 del 1924:“l e mancanze, deteriorazioni, o diminuzioni di denaro o di cose mobili avvenute per causa di furto, di forza maggiore, o di naturale deperimento, non sono ammesse a discarico degli agenti contabili, se essi non esibiscono le giustificazioni stabilite nei regolamenti dei rispettivi servizi, e non comprovano che ad essi non sia imputabile il danno, ne’ per negligenza ne’ per indugio frapposto nel richiedere i provvedimenti necessari per la conservazione del danaro o delle cose avute in consegna. Non possono neppure essere discaricati quando abbiano usato irregolarità o trascuratezza nella tenuta delle scritture corrispondenti, e nelle spedizioni o nel ricevimento del danaro e delle cose mobili”.
[8]: principio rispettato anche in caso di deliberazioni di organi collegiali. In tal caso, infatti, la “responsabilità si imputa esclusivamente a coloro che hanno espresso voto favorevole” (articolo 1, comma 1 ter, della legge n. 20 del 1994).
[9]: una disciplina leggermente diversa è comunque prevista per “i soli concorrenti che abbiano conseguito un illecito arricchimento o abbiano agito con dolo sono responsabili solidalmente” (articolo 1, comma 1- quinques della legge n. 20 del 1994). In tali circostanze, infatti, alla solidarietà parziaria si sostituisce quella solidale che autorizza il creditore, in questo caso la Pubblica Amministrazione danneggiata, a poter richiedere a ciascuno di pagare l’intero debito (e non, come avviene normalmente, una mera quota di questo in quanto parte/frazione di danno per la quale il giudice contabile ha condannato il soggetto, sulla base del contributo dallo stesso fornito alla relativa causazione), salvo poi il diritto di chi ha pagato per tutti di poter regolare i rapporti con gli altri soggetti coinvolti, facendosi cioè ridare i soldi.
[10]: in caso di concorso nella causazione del danno di soggetti che hanno agito, da un lato, con colpa grave e, dall’altro, con dolo o conseguendo un illecito arricchimento, è ormai pacificamente ammesso è c.d. beneficio di escussione per i primi. Mi spiego meglio, nel caso ad esempio in cui il danno sia stato provocato da due soggetti che hanno agito, il primo con colpa grave e, il secondo, con dolo (o conseguendo un illecito arricchimento), la pubblica amministrazione danneggiata dovrà preventivamente rifarsi su quest’ultimo e, solo se questi non riesca a risarcire integralmente il danno causato, sul primo per la parte rimanente.